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关于审计工作审慎评判改革发展新情况新问题的思考

发布日期:2018年02月07日

黄冈市审计局  雷友华


继省厅印发《关于审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》后,去年底又配套出台了《湖北省审计机关审慎评判改革发展新情况新问题等审计事项的实施办法(试行)》。该《办法》与《指导意见》联系紧密,规定了无需评判必须处理的违纪违法行为,重申了《指导意见》20条需要评判的情形,规范了审慎评判审计事项应当履行的审计程序,对违规处理、评判审计事项的审计人员提出了责任追究意见。笔者结合实际,就学习贯彻《指导意见》和《实施办法》精神,审慎评判改革发展新情况新问题谈几点认识:

一、坚决摈弃“松绑解套”误区,绝不纵容袒护重大违纪违法行为

《指导意见》提出了20条审计需要审慎评判的审计事项,这就有可能给一些审计人员“松绑解套”的依据,不管违规性质的程度,不讲违规影响的大小,不顾审计工作的风险,遇到审计的问题就往20条上面套,然后就进行审慎评判程序,大事化小、小事化了。为此,《实施办法》第二条明确规定:全省审计机关、审计人员应当严格依照法定职责、权限和程序,获取适当、充分的审计证据,编制真实、完整、准确的审计记录,坚决查处重大损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题。审计机关、审计人员对审计过程中发现的问题必须依法、如实、客观地反映、报告,不得瞒报、漏报。针对这一条款规定,笔者认为,在我们审计工作实务中应当掌握三条标准:

第一、审计事项的结果是否构成“六个重大”,这是我们评判的基础。什么叫重大?就是指:违纪违法金额大、违纪违法性质重、违纪违法影响大、违纪违法风险大。例如,学校向学生违规收费,即使金额不大,但社会影响较大、关系人民群众的切身利益,这是审计不可包容、必须揭露的问题。

第二、审计事项的决策程序是否到位,这是我们评判的关键。我们通常讲,经济决策要公开、公正、透明,要走科学决策、专家论正、法制审查、集体决策的程序,这些总结起来就是一句话,就是要依法决策。决策程序错了,决策事项的结果再对,也是错误的。例如;我们对某建设项目的审计发现,大多数工程都没有进行招标。项目业主讲,我们用的是点工,这样可以为公司节约大量的投资。但是节约的投资资料不全,无法证实,但是没有招标投标,由项目合伙人自己建设,有可能造成监守自盗,套取国家投资的行为。对此审计不得不揭露,因为他存在着较风险和隐患。

第三、审计事项的出发点是否真实,是评判的重要依据。在审计征求意见中,对于审计指出的问题,被审计单位和人员往往都会从正面说明产生问题的原因,我们审计人员就应当判别这个原因的真实性。是否在堂而皇之的原因下隐藏着一些不可告人的目的。例如,我们在工程建设中常遇到的土建工程与装饰工程,有些项目业主不通过招标,直接将装饰工程直接承包给土建承包商,道理是方便建设设备及材料的进出场,方便于土建工程与装饰工程的协调和配合。应当讲,这些道理是成立的,但不是根本性的原因,根本性的原因是土建工程承包商已与项目业主相关人员已形成利益共同体,不是这样,作为国家工作人员的项目负责人不会冒着违纪违法的风险,为土建承包商牟利利益。

二、坚持客观求实、审慎评判的态度,鼓励支持改革创新

审计是对审计事项的监督和评判,必须坚持依法审计,客观求实,是对的要鼓励和支持,是错的要纠正和整改。然而在社会主义初级阶段,在中国特色社会主义进程中,中国的经济建设没有成熟的经验可供借鉴,需要在党的领导下,充分调动广大干部群众的积极性,不断改革,不断创新,用新的思想和新的理念,在新的时代创造新的业绩。但是,改革创新是有风险的,有时还要付出一定的代价。因而,我们要大力提倡改革创新,就不能以成败论英雄,特别是对于改革进程中出现的问题,甚至是产生了违纪违法的行为,我们要用包容的胸怀,审慎的态度进行评判、定性和处理,切实保护广大干部群众改革创新的积极性。在具体审计中,审计人员要重点把握以下几个问题:

一是关于重大事项决策和实施的问题。省厅《指导意见》中共列举了4个方面的情况,主要是指在推动供给侧结构性改革、扶贫攻坚、创新驱动等重大发展战略实施中;在推动各类改革区、试验区、示范区发展中;在贯彻落实新发展理念,推进体制机制创新中;在国家政策调整或上级党委、政府决策部署变化中,因缺乏经验、先行先试而出现失误、错误,或者工作未达到预期效果的情况。这些问题主要体现在各级党委、政府的战略决策事项中。比如,政府为了鼓励大学生创业,要求劳动就业部门与大学生一些共同投资建设创业园,结果创业园失败了,创业的学生反而向政府索赔,对于这类投资性损失,个人认为审计应当持包容审慎的态度处理。

二是关于重大产业和国企发展的问题。省厅《指导意见》中共列举了5个方面的情况。主要是指因市场风险或其他不可预见原因,造成国有资产损失的;在兼并重组、员工持股、资产处置、引进战略合作等方面出现失误和错误的;因项目实施条件或政策发生变化,不适应市场要求或不符合国家产业政策,导致项目无法落地的;在招商引资、产业结构调整、发展实体经济过程中,因地制宜采取一些优惠措施与规定不尽一致的;在推动“放管服”改革、优化政务服务环境中,因先行先试出现失误和错误的。比如,上世纪90年代初,政府对某企业进行了改制,将生产车间、企业债务和生产职工一分为二,先由职工持股,后由控股人独资经营。进入二十一世纪,政府又对原企业进行了破产清算,原来已改制的资产和债务不属破产清算范围,对此职工群众意见很大,因为原来改制的资产和负债发生了很大变化,银行贷款列入了国家不良资产处置,企业的土地资产有了大幅度增值,可以说在短短的几年中,改制后的企业业主获取了几千万的利益,从静态上算,国家也损失了几千万。但这种情况就是属于市场原因、政策原因以及以及先试先行所产生的。

三是关于财政资金管理使用的问题。省厅《指导意见》中共列举了4个方面的情况,主要是指在预算执行中,因实施条件发生变化、上级专项资金滞拨,导致项目间调剂使用资金的;在资金拨付使用中,因有影响资金安全等特殊情况,造成资金拨付缓慢的,或因完成上级交办处置危及公共安全和社会稳定等紧急任务需要,资金支出突破财经法规及资金管理办法的;在财政资金统筹整合使用中,除刚性要求到户、到人外,从实际出发进行统筹整合使用的,或统一纳入资金整合规划和方案的专项资金使用投向、效果与原专项目标不一致的;在科技资金使用中,因地制宜调剂使用项目直接费用和结余资金,自行采购集中采购目录内的科研设备,利用自有资金投资科研基建项目未经审批但已备案,尝试探索建立股权激励机制,以及高校、科研机构正职领导获得股份或出资比例股权奖励等符合中央和省委、省政府有关科技创新基本原则的。在这方面,笔者联想到专款专用的问题,从现在政策层面上讲,我们既要淡化,同时把握好专款专用的原则。一方面对于涉及民生的专项资金一定要控制好、把握好,一定要专款专用,例如,精准扶贫资金、社会保障资金、民政救济资金、种粮补助资金等,这些资金体现党的惠民政策,涉及到社会安全稳定。另一方面对于扶持农业发展、对于扶持中小企业发展、对于促进科技发展、对于交通基础设施建设等方面的资金,应当允许地方政府整合和调剂,鼓励地方政府集中资金干大事、集中资金做急事、集中资金做实事。

四是关于重大投资项目建设的问题。省厅《指导意见》中共列举了4个方面的情况,主要是指在推进重大项目建设中,为抢抓机遇或因形势紧急、国家政策调整、实施条件变化及其他不可预见原因,造成相关程序不到位、中止实施或进展迟缓、设计变更、资金滞拨、投资增加的;在特殊项目招投标中,因工程项目技术复杂、有特殊要求或受自然环境限制、只有少量潜在投标人可供选择或采用公开招标方式的费用占项目合同金额比例过大,经集体决策并上报,而采用邀请招标的;在项目建设中,因基础性、公益性建设项目资金未到位或未及时到位,经集体决策并上报,调剂使用其他建设项目资金的;在项目执行过程中,由于实施条件已发生变化,继续完成将造成更大损失而中止项目实施的,或由于经济发展需要和社会形势变化,经专家论证和集体决策并上报调整建设规模和建设标准的,或为加快工程进度、提高工程质量,经集体决策并上报,少数单项工程投资超过概算但项目总投资未超过批复概算的。在这里,笔者举个例子,某县第二自来水厂的建设,设计申报的建设地址在县城关镇,但水厂在建设中,由于城关水厂供水能力已十分充足,如果按原规划组织实施建设,这就有可能造成损失和浪费。于是,县政府决定将二水厂改建到开发的这个镇建设,由于建厂的“三通一平”未及时搞好,导致二水厂建设中存在着改变地址、拖延建设时间等问题,对于这种情况,我个人认为,此问题符合的省厅指导意见精神,应当审慎评判、定性和处理。

五是在民生利益保障的问题。省厅《指导意见》中共列举了3个方面的情况,主要是指在项目建设征地拆迁中,项目资金超计划列支被拆迁群众保障性支出或将征地拆迁结余资金用于改善群众生活基础设施和公共设施建设,将村集体征地拆迁资金适当提高标准补偿村民的;在应急抢险等危及人民群众生命和财产安全的突发事件中,未经法定程序和审批手续进行招投标、调剂使用财政资金的,或在住房保障、低保、救灾救济等民生事项中,为加快进度,未及时履行相关手续先建后批、先发后审的,或因地方政府政策出台不及时等原因,统一提高医保基金报销比例等支出的;在解决信访积案、争议事件等历史遗留问题中,因有关政策规定不明而采取超常规措施化解矛盾,导致工作出现失误和错误的。如我们开展某地棚户区改造项目审计,发现在发放棚户区用户补偿费用中,将一笔奖励性的资金,连同补偿标准一起发放,这站在审计的角度确实是一个问题,但是如果是普遍惠及棚改户,没有引起社会不安定因素。我个人认为,这也是符合省厅《指导意见》精神的,也应当审慎评判、定性和处理。

三、严格程序审批,规范审慎评判行为

为了保障审慎评判事项的真实和准确,省厅在《实施办法》中设置了严格的申报审批程序。其具体程序如下:第一步,审计小组填制《提请审慎评判审计事项的报告》。第二步,审计业务负责人复核认可。第三步,送审理机构(审理人员)审理。第四步,资料归档。在这里,笔者认为要重点把握以下三点:

一是上述的四个审慎评判的步骤,对市县审计机关同样有效,我们具体工作中要严格按《实施办法》办理。事实上,对于此类的规定,我们过去在经济责任审计问责的事项中已经涉及,只不过是该规定制作的是《提请审慎评判审计事项的报告》,而我们经济责任问责要求制作的是《免于问责说明书》,两者所要走的程序是一样的。

二是对于审慎评判的审计事项,由于审计机关的权限和审计人员素质的局限性,我们很难对一件事项前因后果,实质与表象进行全面真实的把握,因而,在今后的审计报告中,对于即使作了审慎评判的审计事项,不作定性处理,一般情况下也要在报告中作专项说明,以防范审计风险。

三是正确对待审慎评判审计事项的工作风险。审慎评判审计事项是一项十分严肃的工作,《实施办法》作出了七条追究责任的情形,归纳起来表现为三个方面:首先,故意袒护。包括以“审慎评判”为借口纵容袒护违纪违法行为的,瞒报、漏报审计发现问题的,泄露审计秘密,向被审计对象通风报信、出谋划策,帮助其阻挠、拖延审计工作的。其次,不遵守程序。包括未获取充分、适当的审计证据,未全面调查了解有关情况,未深入研究有关法律政策规定,存在审计事实不清、政策规定掌握不准、处理的意见或建议错误,导致审计业务会议决策失误的。未履行报告、审核、复核、审理、审定程序,擅自对审计事项评判、定性、处理的。第三,教条僵化、机械执法,不客观求实审慎评判改革发展新情况新问题等审计事项,造成不良影响或损失的。审计工作虽然是一项监督别人的工作,但由于的主要工作是评判是非,别人见到是非是绕道走,审计见到是非要迎难上,这就会给我们审计机关和审计人员带来一定的风险。我们必须要树牢风险意识,提高抗风险能力,切实有效防范好,廉政建设风险、审计质量风险、不作为慢作为风险、失职渎职风险、生活工作纪律风险。

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